智慧城市建设中地下综合管廊的发展现状与趋势分析.pdf

·市政工程·收稿日期：２０１６０２２７智慧城市建设中地下综合管廊的发展现状与趋势分析康国芳（中铁十六局集团路桥工程有限公司　北京　１０１５００）摘　要　智慧城市是运用物联网等新一代信息技术，促进城市要素和产业融合发展的新理念和新模式，地下综合“”管廊作为消除马路拉链现象、提高城市承载力的有效形式，是智慧城市建设中重要的组成部分。地下综合管廊具有的管线入地、实时监控、维护方便、扩容便捷等优势，是实现城市可持续发展的建设趋势，也是城市信息化管理的优质载体。为了全面了解近年来国家推动地下综合管廊建设的发展脉络，研究适合国情的建设决策依据，本文从智慧城市与综合管廊的联结关系、管廊建设的制约因素、国家政策的发展脉络与动向、管廊投融资要点等方面，探讨了地下综合管廊作为国家基建投资重要对象的形成过程，研究结果有助于了解地下综合管廊对国家经济发展的窗口作用和带动意义。关键词　智慧城市　地下综合管廊　ＰＰＰ　模式　政策中图分类号　　　ＴＵ９９０．３文献标识码　　　Ａ文章编号　１００９４５３９　（２０１６）增　１０４６４０４　　　　　　　　ＣｕｒｒｅｎｔＳｉｔｕａｔｉｏｎａｎｄＴｒｅｎｄＡｎａｌｙｓｉｓｏｆＵｎｄｅｒｇｒｏｕｎｄＰｉｐｅｌｉｎｅＧａｌｌｅｒｙ　　　　　ｉｎｔｈｅＣｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆＷｉｓｄｏｍＣｉｔｙ　ＫａｎｇＧｕｏｆａｎｇ（　　ＣｈｉｎａＲａｉｌｗａｙ１６ｔｈ　　　　　ＢｕｒｅａｕＧｒｏｕｐＲｏａｄ＆ＢｒｉｄｇｅＥｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇＣｏ．Ｌｔｄ．，　Ｂｅｉｊｉｎｇ１０１５００，Ｃｈｉｎａ）Ａｂｓｔｒａｃｔ　　　　　　　　　　　　　　　Ｗｉｓｄｏｍｃｉｔｙｉｓｔｈｅｕｓｅｏｆｔｈｉｎｇｓｓｕｃｈａｓａｎｅｗｇｅｎｅｒａｔｉｏｎｏｆｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，　　　　ｔｏｐｒｏｍｏｔｅｎｅｗｉｄｅａｓａｎｄ　　　　　　ｎｅｗｍｏｄｅｌｓｏｆｕｒｂａｎｅｌｅｍｅｎｔｓａｎｄｉｎｄｕｓｔｒｉａｌ　ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，　　　　　　　ｕｎｄｅｒｇｒｏｕｎｄｐｉｐｅｌｉｎｅｇａｌｌｅｒｙａｓａｎｅｆｆｅｃｔｉｖｅｆｏｒｍｏｆ　ｅｌｉｍｉｎａｔｉｎｇｔｈｅ　“　ｒｏａｄｚｉｐｐｅｒ”　　　　ｐｈｅｎｏｍｅｎｏｎａｎｄｅｎｈａｎｃｉｎｇｕｒｂａｎｃａｐａｃｉｔｙ，　　　　　　　ｉｓａｎｉｍｐｏｒｔａｎｔｐａｒｔｏｆｗｉｓｄｏｍｃｉｔｙｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ．　　　　　　　　　　　　Ｕｎｄｅｒｇｒｏｕｎｄｐｉｐｅｌｉｎｅｇａｌｌｅｒｙｈａｓｍａｎｙａｄｖａｎｔａｇｅｓｓｕｃｈａｓａｐｉｐｅｌｉｎｅｉｎｔｏｔｈｅｇｒｏｕｎｄ，　ｒｅａｌｔｉｍｅｍｏｎｉｔｏｒｉｎｇ市，　ｅａｓｙｍａｉｎｔｅ市ｎａｎｃｅ，　　　ａｎｄｃｏｎｖｅｎｉｅｎｃｅｏｆｅｘｐａｎｓｉｏｎ，　　　　　　　　　　　ｗｈｉｃｈａｃｈｉｅｖｅｓｔｈｅｔｒｅｎｄｏｆｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｕｒｂａｎｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎａｎｄｗｉｔｈ　　　　　　　　　　　　ｈｉｇｈｑｕａｌｉｔｙｓｕｐｐｏｒｔｔｏａｃｈｉｅｖｅｕｒｂａｎｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｍａｎａｇｅｍｅｎｔ．Ｔｏｆｕｌｌｙｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｔｈｅｃｏｕｎｔｒｙｉｎｒｅｃｅｎｔ市　　ｙｅａｒｓｔｏｐｒｏｍｏｔｅ　　　　　　　ｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｃｏｎｔｅｘｔｏｆｕｎｄｅｒｇｒｏｕｎｄｐｉｐｅｌｉｎｅｇａｌｌｅｒｙｂｕｉｌｄｉｎｇ，　　　　　　　ａｎｄｒｅｓｅａｒｃｈｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓｆｏｒｔｈｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆｄｅｃｉｓｉｏｎｍａｋｉｎｇ，　　　　　　　　　　ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｄｉｓｃｕｓｓｅｓｕｎｄｅｒｇｒｏｕｎｄｐｉｐｅｌｉｎｅｇａｌｌｅｒｙｆｏｒｍａｔｉｏｎｐｒｏｃｅｓｓａｓａｎｉｍｐｏｒｔａｎｔｏｂｊｅｃｔ　ｏｆｎａｔｉｏｎａｌｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ　　　　　　　　　　　　　　ｉｎｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅｆｒｏｍｔｈｅａｓｐｅｃｔｓｏｆｔｈｅｃｏｕｐｌｉｎｇｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｂｅｔｗｅｅｎｗｉｓｄｏｍｃｉｔｙａｎｄｐｉｐｅｌｉｎｅｇａｌｌｅｒｙ，　　ｃｏｎｓｔｒａｉｎｔｓｏｆｐｉｐｅ市　　ｌｉｎｅｇａｌｌｅｒｙｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ，　　　　　　　ｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｎａｔｉｏｎａｌｐｏｌｉｃｙｃｏｎｔｅｘｔａｎｄｔｒｅｎｄｓ，　　　　　ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔａｎｄｆｉｎａｎｃｉｎｇｐｏｉｎｔｓｏｆｐｉｐｅｌｉｎｅ　　　　　　　　　　　　　　ｇａｌｌｅｒｙ．Ｔｈｅｒｅｓｅａｒｃｈｒｅｓｕｌｔｓｈｅｌｐｔｏｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｔｈｅｗｉｎｄｏｗｆｕｎｃｔｉｏｎａｎｄｐｒｏｍｏｔｉｏｎｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅｏｆｕｎｄｅｒｇｒｏｕｎｄｐｉｐｅｌｉｎｅ　　ｇａｌｌｅｒｙｆｏｒｎａｔｉｏｎａｌ　ｅｃｏｎｏｍｉｃｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．　Ｋｅｙｗｏｒｄｓ　　ｗｉｓｄｏｍｃｉｔｙ；　　ｕｎｄｅｒｇｒｏｕｎｄｐｉｐｅｌｉｎｅｇａｌｌｅｒｙ；　　ＰｕｂｌｉｃＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｍｏｄｅｌ市；ｐｏｌｉｃｙ　　１引言在智慧城市发展过程中，实现工程载体与新技术的有效融合，是当今建设热点。近年来，伴随城市扩张，地下管线配套不足、管理隐患凸显，大雨内涝、管线爆炸及路面塌陷不时发生，对城市居民安全和运行秩序造成严重影响。为切实提高城市综４６４铁道建筑技术　　　　　ＲＡＩＬＷＡＹＣＯＮＳＴＲＵＣＴＩＯＮＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ２０１６　（增１　）·市政工程·合承载能力，国家针对地下综合管廊领域，发布了一系列重磅改革措施，使地下综合管廊建设进入全面发展的新阶段。在功能性检验、投融资实践方面，中新广州知识城综合管沟［１］、北京中关村西区地下综合管廊［２］、横琴城市综合管沟［３］等项目都进行了有益的探索。目前，国内对于智慧城市的发展脉络、综合管廊政策的整体配套、创新投融资体制等新模式仍缺乏系统论述，本文从联结关系、政策脉络、ＰＰＰ　模式与管廊建设的融合方面进行了阐述，从而可为深入理解综合管廊的建设特点提供参考。　２智慧城市与地下综合管廊的联结　　２．１指标体系依据《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》，明确提出了国家智慧城市（区、镇）试点指标体系，在智慧建设与宜居部分的三级指标中，确立了智慧城市建设与地下综合管廊具有紧密的联结关系，如表　１　所示。表　　　１国家智慧城市（区、镇）试点指标体系　　一级指标二级指标三级指标指标说明智慧建设与宜居城市功能提升地下管线与空间综合管理指实现城市地下管网数字化综合管理、监控，并利用三维可视化等技术手段提升管理水平　２．２共同特性根据《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，在以下几方面，智慧城市与地下综合管廊具有的共同特性非常突出：（１）因地制宜，突出时序。智慧城市建设中新技术的应用促进了市政交通的倍增发展效应，以城市管理信息化、便捷化和精细化为导向，地下综合管廊成为基础设施智能化的优质载体，这为　２０１５　年初中央财政支持地下综合管廊试点城市打下了基础。（２）市场机制，灵活创新。智慧城市和地下综合管廊建设，已进入到建设运营与管理模式创新阶段，将社会力量和市场机制引入智慧城市及综合管廊建设成为必然选择。这为在综合管廊等公共基础设施领域有效落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》做了政策准备。（３）安全长效，体系完备。智慧城市与地下综合管廊包括平台资源与技术资源整合，健全安全标准体系，加强要害系统保障，实现软性安全与硬性的基础设施安全，是共同的建设目标。　３政策发展脉络与动向　　３．１智慧城市方面智慧城市是推动新型城镇化的重要抓手，国家相继推出了建立八部委协调机制、企业可发行企业债募集资金、财政部和国开行等金融机构给予政策性资金支持等一系列举措，如表　２　所示。表　　２智慧城市建设主要政策文件汇总颁发部门发布时间政策文件名称住房和城乡建设部２０１２　年　１１　月　２２　日住房城乡建设部办公厅关于开展国家智慧城市试点工作的通知住房和城乡建设部２０１３　年５　月　３　日住房城乡建设部办公厅关于开展国家智慧城市　２０１３年度试点申报工作的通知住房和城乡建设部２０１３　年８　月　１　日住房城乡建设部办公厅关于公布　２０１３　年度国家智慧城市试点名单的通知国家发展和改革委员会、工业和信息化部、科学技术部、公安部、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、交通运输部２０１４　年８　月　２７　日关于印发促进智慧城市健康发展的指导意见的通知　３．２政府和社会资本合作（ＰＰＰ）模式方面在推动政府和社会资本合作（ＰＰＰ）方面，２０１４年以来，多项政策文件密集出台，以引导项目推进实施；ＰＰＰ　模式有利于提升政府和企业科学决策的效率和水平，促进公共服务项目利益最大化。ＰＰＰ作为投资运营方式之一，也是解决智慧城市和综合管廊建设难题的有效途径。当前，地方政府正大规模向　ＰＰＰ　模式转型，以开辟新的融资渠道。ＰＰＰ　模式发展历程如图　１　所示。图　　　１政府和社会资本合作（ＰＰＰ）模式发展历程　５６４铁道建筑技术　　　　　ＲＡＩＬＷＡＹＣＯＮＳＴＲＵＣＴＩＯＮＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ２０１６　（增１　）·市政工程·　３．３地下综合管廊方面２０１４　年　７　月　２４　“日，李克强总理表示：地下管”线工程惠及当代，造福子孙。作为　ＰＰＰ　模式的重要实践领域，中央财政对地下综合管廊试点城市给予了专项资金补助，一定　３　年，具体补助数额按城市规模分档确定。２０１５　年　４　月　１０　日，首批试点城市公示；２０１６　年　２　月　１６　日，第二批试点工作再次启动。相关政策如表　３　所示。表　　３地下综合管廊建设主要政策文件汇总颁发部门发布时间政策文件名称国务院２０１３　年　９　月　１３　日国务院关于加强城市基础设施建设的意见国务院办公厅２０１４　年　６　月　３　日国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见工业和信息化部２０１４　年　１２　月　２　日工业和信息化部关于加强城市地下通信管线建设管理工作的通知住房和城乡建设部２０１４　年　１２　月　１６　　日住房和城乡建设部关于开展城市地下管线普查的通知国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行２０１５　年　４　月　２５　日《基础设施和公用事业特许经营管理办法》国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行２０１５　年　５　月　１９　日关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知住房和城乡建设部、国家质量监督检验检疫总局２０１５　年　５　月　２２　日城市综合管廊工程技术规范（　　ＧＢ５０８３８－２０１５）　４制约因素　　４．１管线入廊难度大城市地下管线管理多元、涵盖种类繁多，在市场化和城镇化发展过程中，既承担着城市公共服务的稳定器职能，又遗留着众多体制与效益管理难题，各地发展水平不一，体系不同，整体呈现出政府宏观利益与产权单位局部利益相矛盾问题［４］；同时，我国大多数城市都没有精确的地下管网布置图和大数据［５］。　４．２收费标准未明确由于各产权单位基本属于非竞争性行业，综合管廊仍缺乏成熟的、可复制性的投资运营模式。由于输送介质的不同，各管线的大修周期和更换周期也不同，费用摊销仍需运营部门予以明确。　４．３投融资体制不健全在实施　ＰＰＰ　模式以前，有限的政府财政投入不能满足日益增长的管廊建设需求。由于管廊建设与直埋敷设缺乏效益量化计算与比较分析，同时管理体制、收费机制的滞后导致运营收益存在较大不确定性，寻求投融资的创新模式成为探索重点［　６－７］。　４．４管理体制不顺畅已建管廊归口管理方面，浦东张杨路综合管廊属于城市道路管理部门［８］，甘肃庆阳综合管廊属于政府管理部门，还有属于各开发公司管理等［９］。如何建立强行准入制度及统一标准化、实现合理的价格调整机制和财政缺口性补助成为一项系统性工程。　５投融资要点　　５．１项目公司在政府和社会资本合作（ＰＰＰ）模式下，政府、管线单位、社会资本方需组建配套的地下管廊项目公司，承接城市地下管网资产，同时负责对划拨于项目公司的资产进行确权并发放权证。另一方面，地下综合管廊项目公司要设立董事会、监事会，履行相关职能，对项目公司资产进行评估，出具评估报告，作为项目公司获取贷款和银企合作的依据。　５．２运营收益项目公司具有稳定的经营性净现金流和特许经营权，使其自身成为具有偿债能力的市场化经营主体。收入构成可包括管廊租赁收益、市政设施配套费用和财政缺口性预算补贴等。财政缺口性预算补贴为对特许运营期限内收益不足部分予以补足，具体数额可由项目公司股东方商定。　５．３维护方案管廊维护成本在项目全生命周期管理中占有重要比重，项目公司需出台入廊政策、入廊费用等一系列文件，根据相关政策法规建立健全完善的监督运行制度。同时加强对年度计划的运行分析和预警预测，提供执行过程中存在的问题和优化解决方案，保证及时调度资源，调控运行状态，认真做好中期评估，依法调整预期目标。６６４铁道建筑技术　　　　　ＲＡＩＬＷＡＹＣＯＮＳＴＲＵＣＴＩＯＮＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ２０１６　（增１　）·市政工程·　６发展趋势　　６．１准公共物品定位综合管廊是一种特殊的城市基础设施，因为它不属于水、电、气等公用事业中直接为社会提供产品和服务的基础设施，而是为这些不同类型的公用事业提供一种公共性和基础性服务的设施。根据公共物品的非排他性和非竞争性的两个基本特征，可知综合管廊不属于纯公共物品，而属于准公共物品，这成为明确相关各方的权利和义务的基础。　６．２配套法规体系综合管廊发展的配套政策，应以科学合理的收费机制为基础，灵活运用　ＢＯＴ、ＰＰＰ　等新型投融资模式，逐步拓宽包括管线单位在内的社会各方资金的投资渠道，不断加大财政投资外的其他融资方式比重，逐渐形成与收费机制相协调的、多元化的融资格局，这是综合管廊长期稳定发展的保障。　６．３规划与设计研究综合管廊的规划与设计决定着建设质量、使用效果和各项效益的发挥，应结合城市自身特点，加强设施规划与工程设计的研究。（１）结合城市规划更新，不断完善网络规划。结合城市各级规划的更新调整，在规划各个阶段，结合最新的城市用地和市政管线的规划条件，提前研究管廊网络规划。（２　　　　　　　　　　　　　）改进管廊整体设计，扩大收纳管线类型［１０］。在深入研究各类管线特点、明确收纳各类管线具体条件的基础上，通过改进综合管廊网络规划、平面和横断面设计等整体方面，扩大收纳管线的类型［　１１－１２］。（３）加强地下空间规划，减少地下空间冲突。尽快编制城市地下空间总体规划，统筹考虑地铁、地下隧道、综合管廊、地下车行系统、地下车库、地下商业街等各类城市地下设施的规划建设，尽量满足各类城市地下空间开发活动的需求［　１３－１４］。（４）美化管廊地面景观。通过城市景观、绿化等设计，合理处理综合管廊出入口的地面景观问题。　７结束语本文首先明确了智慧城市与地下综合管廊的相互关系，通过分析其指标体系和共同特性，解决了当前城市建设热点中智慧城市与地下综合管廊相割裂的状态。通过梳理智慧城市、政府和社会资本合作（ＰＰＰ）模式、地下综合管廊政策发展脉络，考虑制约因素和投融资要点后，对发展趋势进行了预判。分析结果表明：地下综合管廊作为具有一定收益的公共基础设施，完全符合政府采取竞争性方式择优选择社会资本的要求，可作为充分发挥市场机制作用的载体，实现公共利益最大化。因此，在创新投融资机制、鼓励社会投资的基础上，地下综合管廊已受到国家政策的强力推动，将在国内进入全面发展的新阶段。本文立足我国管廊建设的现状，以政策演变研究为出发点，可为相关决策者进行地下综合管廊的投资建设提供参考。参考文献［１］　赵汝江．概述城市地下综合管廊发展现状与中新广州知识城综合管沟项目［Ｊ］．广东土木与建筑，２０１４（５）：　４６－４９．［２］　李锐，李玲，李云松．土钉墙支护技术在中关村西区地下综合管廊与空间开发工程中的研究及应用［Ｊ］．地基基础工程，２００４，７（１１）：　５４－５６．［３］　邓德源．横琴新区综合管沟计算机控制系统设计［Ｊ］．技术与工程，２０１２（９）：１０７．［４］　孙云章．城市地下管线综合管廊项目建设中的决策支持研究［Ｄ］．上海：上海交通大学，２００８：　１１－１２．［５］　钱七虎，陈晓强．国内外地下综合管线廊道发展的现状、问题及对策［Ｊ］．地下空间与工程学报，２００７，３（２）：　１９１－１９４．［６］　徐秉章．建设市政综合管廊中存在的主要问题及对策［Ｊ］．中国市政工程，２００９（４）：　７２－７４．［７］　唐海华，叶礼诚，刘涛．国内外市政共同沟建设的现状与趋势［Ｊ］．建筑施工，２００１，２３（５）：　３４６－３４８．［８］　魏小林，孟悦祥．上海浦东新区张扬路地下共同沟［Ｊ］．供用电，１９９７，１４（４）：６．［９］　梁小尊，樊烨．综合管沟在沿海地区铁路电力设计中的应用［Ｊ］．铁道建筑技术，２００９（４）：　８９－９１．［１０］汪胜．综合管廊断面型式选用分析［Ｊ］．中国市政工程，２０１４（８）：　３４－３８．［１１］于翔．地铁建设中应充分考虑抗地震作用：阪神地震破坏的启示［Ｊ］．铁道建筑技术，２０００（６）：３２．［１２］岳庆霞，李杰．地下综合管廊地震响应研究［Ｊ］．同济大学学报：自然科学版，２００９（３）：　２８５－２９０．［１３］刘超．青岛地铁李村站地下空间综合设计［Ｊ］．铁道建筑技术，２０１２（Ｓ２）：　１－５．［１４］钱七虎．现代城市地下空间开发技术及其发展趋势［Ｊ］．铁道建筑技术，２０００（５）：　１－６．７６４铁道建筑技术　　　　　ＲＡＩＬＷＡＹＣＯＮＳＴＲＵＣＴＩＯＮＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ２０１６　（增１　）